SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADOLUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZAL AUTO 291 15Magistrada Ponente: Gloria Stella Ortiz DelgadoReferencias Expediente D-104731. Con el acostumbrado respeto, me permito salvar parcialmente el voto en relación con la decisión adoptada mayoritariamente por esta Corporación en el auto de la referencia, al considerar que si bien es claro que debía concederse la apertura del incidente de impacto fiscal, como lo dispone el artículo 5 de la Ley 1695 de 2013 y, por ende, otorgar el término de treinta (30) días para que el Ministro de Hacienda y Crédito Público sustente su solicitud, dicha determina ción no requería la intervención de la Sala Plena, pues la competencia para esos efectos, recae exclusivamente en el Magistrado de la Corte que sustanció la providencia objeto de incidente.Sobre el particular, es preciso resaltar que este Tribunal ha sostenido que el procedimiento que regula el incidente de impacto fiscal tiene un carácter sui generis, lo que obliga a considerar que su regulación comprende, en un todo y en cada una de sus diferentes etapas, un conjunto de normas particulares y concretas frente a las cuales no cabe la técnica de la remisión y que, por el contrario, exige que su interpretación se realice acorde con un principio de maximización de sus mandatos.Por ello, aun cuando la competencia para resolver y decidir el incidente, se encuentra a cargo de la Sala Plena de la Corte Constitucional, como lo disponen los artículos 3 y 12 de la Ley 1695 de 2013, respecto de cada una de las etapas que integran el citado procedimiento, la ley en mención señala la autoridad a la cual le compete de manera puntual y específica proceder a su impulso, así como los recursos que proceden en relación con las decisiones adoptadas. Esta distin ción legal se explica en la naturaleza o contenido de cada acto procesal, como a continuación paso a demostrar.2. En primer lugar, según se deriva de lo expuesto en la Sentencia C-870 de 20 1 4, las etapas de presentación, sustentación y admisión del incidente de impacto fiscal (en adelante IIF), corresponden en su integridad al momento en que se determina el objeto sobre el cual recae la citada figura, como espacio de interlocución entre los servidores públicos legitimados para su invocación y las Altas Cortes, por medio del cual se pretende que estas últimas, en la órbita de su competencia, puedan considerar, luego de adoptar una decisión, los efectos fiscales que pueda tener su cumplimiento y las invita a reflexionar sobre cómo lograr su observancia, en un contexto acorde con el criterio de sostenibilidad fiscal previsto en el artículo 334 del Texto Superior. Es de aclarar que, por virtud de lo dispuesto en la sentencia de la referencia, por existir reserva de ley estatutaria, la Ley 1695 de 2013 no aplica en relación con las providencias proferidas en el marco de la acción de tutela.2.1. En la etapa de presentación, las autoridades legitimadas deben solicitar la apertura del ÍIF, dirigiendo la solicitud al magistrado de la Alta Corporación que sustanció la providencia objeto de debate fiscal, en el plazo dispuesto para su ejecutoria. En este momento, de acuerdo con lo previsto en los artículos 5 y 7 de la Ley 1695 de 2013, se pueden adoptar dos decisiones:(i) Siempre que la solicitud haya sido presentada en término, se debe proferir un auto de apertura, dentro de los cinco (5) días siguientes a su presentación, en el que se otorgará un plazo de treinta (30) días para la sustentación del incidente.(ii) En caso de que la solicitud haya sido presentada de forma extemporánea, se debe proferir un auto de rechazo, cuya decisión es susceptible del recurso de reposición.2.2. En la etapa de sustentación, las autoridades legitimadas tienen la carga de explicar los motivos que justifican la admisión del incidente. Para ello, según lo dispone el artículo 6 de la aludida ley, se debe exponer: (a) las posibles conse cuencias de la providencia en la sostenibilidad de las finanzas públicas; (b) las condiciones específicas que explican dichas consecuencias; y (c) los planes concretos para su cumplimiento que aseguren los derechos reconocidos en ella, en un marco de sostenibilidad fiscal. Por lo demás, se debe acompañar como anexo un concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En caso de que la sustentación se presente en el plazo señalado en la ley, se continúa con la etapa de admisión y, por el contrario, si no se cumple con la citada carga, el incidente se declarará desierto.2.3 Finalmente, la ley dispone la etapa de admisibilidad, la cual se expresa en la posibilidad de adoptar las siguientes decisiones: admitir, inadmitir o rechazar.La admisión se decretará siempre que una vez sustentado el citado instrumento, se reúnan los requisitos señalados en el aludido artículo 6 de la Ley 1695 de 2013, referentes básicamente a la invocación de la posible afectación de la sostenibilidad fiscal y a la presentación de los planes concretos que permitan asegurar el cumplimiento del fallo. La inadmisión se dispondrá cuando no se cumplan con las exigencias previamente señaladas, mediante providencia sus ceptible del recurso de reposición. En este caso, en el auto respectivo se incluirá una relación de los elementos que requieren mayor detalle, los que la Corpora ción considere ausentes o la información que estime relevante, para que se aporten en el término máximo de cinco (5) días siguientes a la notificación. Finalmente, el rechazo se ordenará cuando, habiendo sido inadmitido el incidente, se omitiere cumplir con la obligación de corregirlo en la oportunidad señalada, mediante decisión susceptible también del recurso de reposición. Por obvias razones, se entiende que si la solicitud se corrige en término luego de que fue inadmitida, lo procedente es emitir un auto admisorio.3. Como se deriva de lo expuesto, en mi criterio, no cabe duda de que cada una de las etapas descritas tiene un propósito determinado en la ley. De este modo, la (i) etapa de presentación se convierte en la puerta de apertura del IIF, pues lo que busca básicamente es acreditar las exigencias de forma que permiten su procedencia. Por ello, son dos las decisiones que se pueden adoptar: (a) proferir un auto de apertura o (b) proferir un auto de rechazo.En términos de la ley, en principio, la posibilidad de optar por cada de las citadas opciones depende del término de preclusión que rige la presentación del incidente. Así, en caso de presentarse ante la autoridad competente en el plazo dispuesto para el efecto, lo procedente es ordenar su apertura (art. 5); mientras que, en evento contrario, se debe disponer su rechazo (art. 7, núm. 1).Ahora bien, aun cuando la ley no lo diga, y en la medida en que en esta etapa se agota el examen de procedencia del IIF, el control se extiende a los requisitos formales de legitimación y competencia. En cuanto al primero, es preciso verificar que su presentación se realice por el Procurador General de la Nación o por uno de los Ministros del Gobierno, como lo establece el inciso 4 del artículo 334 del Texto Superior y se reitera en el artículo 1 de la Ley 1695 de 2013. En lo que atañe al segundo, se debe examinar que su presentación se proponga respecto de sentencias o autos que se profieran con posterioridad a la misma, con las salvedades dispuestas en la Sentencia C-870 de 2014, a saber: en el entendido de que, por existir reserva de ley estatutaria, estas previsiones no se aplican a los autos que se expidan en materia de tutela y que los autos a que se refieren son aquellos a través de los cuales, sin importar su denominación, se ajustan o modifican las órdenes de la sentencia, o se adicionan unas nuevas, con incidencia autónoma en materia fiscal".Así las cosas, en la etapa de presentación, se debe verificar el cumplimiento de los siguientes requisitos formales de procedencia: (i) oportunidad; (ii) legitimación y (iii) competencia. Con fundamento en lo anterior, la pregunta que surge conlleva a determinar a quién le corresponde ejercer dicha atribución y qué recursos procede respecto de lo decidido.Al respecto, si se observa con detenimiento la Ley 1695 de 2013 se constata que respecto del auto de apertura, esto es, cuando se verifican que están satisfechos todos los requisitos de procedencia, su decisión está a cargo del "juez" (art. 5), para lo cual debe entenderse, a partir de un criterio integral y sistemático, en el que se maximice su contenido normativo, que dicha alusión hace referencia al Magistrado que sustanció la providencia y frente al cual debe acreditarse su interposición en término. Por el contrario, si lo precedente es dictar un auto de rechazo, porque no se satisface ninguno o alguno de los citados requisitos, el ejercicio de esa atribución le compete a la "Corporación" (art. 7), cuya precisión legal implica la necesaria actuación de la Sala Plena (art. 3). En el primer caso no se prevé la existencia de recurso alguno contra la orden de apertura; mientras que frente a la decisión de rechazo se dispone la posibilidad de agotar el recurso de reposiciónMás allá de la distinción normativa que se observa en las citadas disposiciones, existe una razón lógica de orden procedimental que le da sustento a dicha diferenciación. En efecto, la decisión de apertura, al corresponder a un examen de carácter netamente formal, constituye lo que doctrina procesal denomina un auto sustanciación o de trámite, por el cual la autoridad se limita a impulsar o a permitir el desenvolvimiento de un proceso, sin resolver cuestión alguna que pueda afectar los derechos de las partes o el curso mismo de la actuación judicial. En este caso, el auto de apertura del IIF responde a dicha categoría de pronunciamiento, pues en él se verifican los supuestos de procedencia y simplemente se autoriza que la actuación siga su curso, lo cual se traduce en otorgar el término de treinta (3) días para que la autoridad respectiva lo sustente y luego se adelante su control de admisibilidad.Por el contrario, la decisión de rechazo (art. 7), al poner fin al trámite del IIF, constituye un típico acto interlocutorio, esto es, aquél que contiene una decisión sobre el contenido del asunto litigioso o que resuelve alguna cuestión procesal que puede afectar a las partes o al curso mismo del proceso. En este caso, el examen implica prescindir del citado trámite de impacto fiscal, al comprobar que se ejerció por una autoridad no legitimada, por fuera del término habilitado por la ley o respecto de una providencia no susceptible de medición en cuanto a su impacto.En este contexto, si la decisión de apertura es una providencia de mero trámite y el rechazo constituye un pronunciamiento interlocutorio, se justifica la distinción de trato respecto de la autoridad que ejerce cada atribución y el hecho de que sólo exista el recurso de reposición en este último caso. Ciertamente, ambas decisiones no son comparables, pues mientras la primera impulsa una actuación y cualquier equivocación puede corregirse por la Sala Plena en el futuro, en el caso de la segunda se pone fin al proceso en su propio inicio, por lo que debe garantizarse, con la mayor certeza y al amparo de la totalidad de los miembros del Tribunal, que la decisión sea la correcta.4. A continuación, en la etapa de sustentación, se observa que el control se limita a verificar la presentación en término de las razones que justifican el incidente (arts. 5 y 6). En caso de que la sustentación se presente en el plazo señalado se continúa con la etapa de admisión y, por el contrario, si no se cumple con la citada carga, el incidente se declarará desierto. No se dispone de forma expresa en la ley a quién le corresponde cada decisión.No obstante, teniendo en cuenta las razones expuestas y a partir de la forma como se encuentra regulado el IIF como proceso judicial sui generis, se puede concluir que en caso de presentarse en término la sustanciación, no cabe realizar ningún pronunciamiento, pues lo que se activa de forma inmediata es el control de admisibilidad. Al respecto, el artículo 9 de la Ley 1695 de 2013 dispone que: "Una vez presentado y sustentado el incidente, la respectiva Corporación lo admitirá, siempre y cuando reúna los requisitos señalados en la presente ley(...).Por el contrario, si el incidente no se justifica o la sustanciación es extempo ránea, se dispone en la ley la declaratoria de "desierto" (art. 5), cuyo alcance supone ponerle fin al proceso. Por ello, y ante el vacío del legislador, se debe entender que dicha decisión le compete a la Corporación en su Sala Plena, pues al final de cuentas supone negar el curso mismo del incidente. En todo caso, respecto de esta decisión no cabe recurso alguno, al no preverse por el legislador su impugnación judicial.5. Finalmente, todas las decisiones que se derivan del control de admisibilidad (admitir, inadmitir o rechazar) deben ser adoptadas por la Corporación en su Sala Plena, como expresamente se señala en los artículos 7, 8 y 9 de la Ley 1695 de 2013, en el entendido que este control recae sobre aspectos interlocutorios, pues realmente lo que se debe determinar es si se presentaron o no las razones que permiten invocar la posible afectación de la sostenibilidad fiscal y se acompañaron o no los planes concretos que permiten asegurar el cumplimiento del fallo. Por ello, con excepción del auto admisorio, el resto de determinaciones son susceptibles del recurso de reposición.6. Las anteriores razones justifican mi salvamento parcial de voto, pues si bien es claro que debía concederse la apertura del incidente de impacto fiscal, dicha decisión -en mi criterio- no requería la intervención de la Sala Plena, pues la competencia para esos efectos, recae exclusivamente en el Magistrado de la Corte que sustanció la providencia objeto de incidente, pues así lo dispone el artículo 5 de la Ley 1695 de 2013, al destacar que se trata de un asunto de mera sustanciación o trámite.Fecha ut supra,LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZMagistrado ---pies de página--- Informe Secretarial obrante a folio 1 del cuaderno incidental. Fl. 2 cuaderno incidental. En el mismo sentido se expresa el artículo 1º de la Ley 1695 de 2013. La documentación sobre el nombramiento y el acta de posesión del Ministro de Hacienda y Crédito Público fueron allegados tardíamente, el día 24 de junio de 2015 (fl. 56 cuaderno incidental), no obstante, la Corte los ha considerado para el análisis como prueba de la legitimación del solicitante. Fls. 56 a 60 ídem. Informe Secretarial obrante a folio 1 del cuaderno incidental. Fl. 2 cuaderno incidental. Sentencia C-1052 de 2012 M.P. Jorge Ignacio Pretelt. Sentencia C-1052 de 2012. Sentencia C-1052 de 2012 Sentencia C-288 de 2012 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. “Vid. RABANAL, Jean Paul. Perú: Dos enfoques para analizar la sostenibilidad fiscal. Ministerio de Economía y Finanzas del Perú. Disponible en Internet: http: 2www.mef.gob.pe contenidos pol_econ documentos Peru_dos_enfoques_analizar_la_sostenibilidad_fiscal.pdf.” Cita original de la sentencia. “Vid. NTAMATUNGIRO, Joseph. (2004). Fiscal Sustainability in Heavily Indebted Countries Dependent on Nonrenewable Resources: The Case of Gabon. Working Paper. International Monetary Fund. African Department, p. 7 (traducción libre de la Corte).” Cita original de la sentencia. Sentencia C-288 de 2012. La exigencia de requisitos argumentativos mínimos no es extraña en los procesos seguidos ante la Corte Constitucional. Incluso en el caso de la acción pública de inconstitucionalidad, cuya naturaleza es informal, este Tribunal ha estructurado una teoría sobre las cargas expositivas de los ciudadanos que ejercen este derecho político. Ver, entre otros, auto 288 de 2001 y sentencias C-1052 de 2001 y C-568 de 2004, todas las providencias con ponencia del Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa, y C-980 de 2005, M. P. Rodrigo Escobar Gil Sentencia C-288 de 2012 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Sobre el particular, en la Sentencia C-870 de 2014, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, se dijo que: "Las etapas procesales del IIF son reguladas en los artículos 5 a 12 de la Ley 1695 de 2013. Al respecto, se identifica la siguiente estructura: presentación, sustentación, admisión, audiencia y decisión. En relación con la primera, esto es, la etapa de presentación, se establece que el incidente deberá formularse ante el magistrado de la alta corporación que actúo como ponente, dentro del término de ejecutoria del fallo. Una vez verificada su presentación en el plazo señalado, se concederá la apertura del incidente fiscal dentro de los cinco días hábiles siguientes. Este mandato, como se observa, pretende optimizar la regla constitucional, conforme a la cual es obligatorio el trámite del IIF", en los términos previstos en el artículo 334 del Texto Superior. En efecto, esta última norma dispone que: "El Procurador General de la Nación o uno de los Ministros del Gobierno, ana vez proferida la sentencia por cualquiera de las máximas corporaciones judiciales, podrán solicitar la apertura de un incidente de impacto fiscal, cuyo trámite será obligatorio. (...) " Véanse, al respecto, las Sentencias C-288 de 2012, C-1052 de 2012 y C-870 de 2014. Las normas en cita disponen que: "Artículo
3. Conocerá del incidente de impacto fiscal la Sala Plena de la Corte Constitucional, la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado o la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, de la que haga parte el magistrado de la alta corporación que presentó la ponencia de la sentencia o de los autos que se profieran con posterioridad a la misma, sobre el cual se solicita el incidente. " "Articulo
12. En los diez (JO) días-siguientes a la realización de la audiencia a la que se refiere el artículo 11 de la presente ley, la Sala Plena de la Corte Constitucional, la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado o la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, según corresponda, decidirá por mayoría de sus miembros si procede a modular, modificar o diferir los efectos de la misma, sin que puedan cambiar el sentido del fallo, con el objeto de evitar alteraciones serias, de la sostenibilidad fiscal. Los magistrados podrán en escrito separado aclarar su voto o exponer las razones para salvarlo. " Énfasis por fuera del texto original. .P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Ley 1695 de 2013, art. 6., parágrafo. Ley 1695 de 2013, arts. 5 y
6. Ley 1695 de 2013, art.
8. Ley 1695 de 2013, art. 7.2. "La solicitud de apertura del incidente de impacto fiscal deberá presentarse ante el magistrado de la alta corporación que presentó la ponencia de la sentencia o auto que se profirió con posterioridad a la misma, dentro del término de ejecutoria. (...) ". Ley 1695 de 2013, art.
5. Textualmente, se dice que: "Articulo
5. Presentación y sustentación del incidente. La solicitud de apertura del incidente de impacto fiscal deberá presentarse ante el magistrado de la alta corporación que presentó la ponencia de la sentencia o auto que se profirió con posterioridad a la misma, dentro del término de ejecutoria. Una vez revisado que se haya presentado en término, el juez concederá la apertura del incidente dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la solicitud de apertura (…). Énfasis por fuera del texto original. El artículo 7, en el aparte pertinente establece que: “La Corporación rechazará el incidente, mediante auto susceptible de reposición y ordenará la devolución de sus anexos en los siguientes casos:
1. Cuando se presente por fuera del termino previsto en la presente Ley.” DEVIS ECHANDIA, Hernando. Compendio de Derecho Procesal. Teoría General del Proceso. Tomo I, 14ª Edición, Editorial ABC, 1996. Íbidem. Ley 1695 de 2013, arts. 5 y 6.